叶裕民：人居环境建设与基础教育均等化

本文为中国人民大学公共管理学院叶裕民教授在首届“中规智库”规划创新年会上做的报告全文，欢迎分享。

叶裕民

中国人民大学公共管理学院教授

首都发展战略研究院研究员

今天分享的内容是如何给流动儿童一张父母身边的书桌，也是思考如何解决城市空间环境的基础教育问题，主要分为三个部分：一是基础教育是面向美好生活人居环境建设的基础性工程；二是大城市人居环境的羞愧难题：流动儿童基础教育困境；三是给流动儿童一张父母身边的书桌：规划肩负着不可替代的历史责任。

一、基础教育是面向美好生活人居环境建设的基础性工程

1. 理解人居环境建设——基于公平正义视角

我们希望从公平正义的视角理解人居环境。吴良镛是人居环境学的创建者，他提出人居环境首先要解决人居的基础性问题，为人民创造良好、健康、有文化的居住环境。面向美好生活的人居环境建设首要准则是公平正义，是面向所有人建设美好人居环境，而基于公平正义人居环境建设的基本方法是遵循木桶原则——找出短板补齐短板。

大城市人居环境的短板空间在城乡结合部，大城市人居环境建设的短板群体是新市民和年轻人，大城市人居环境的短板领域是住房和新市民的子女基础教育，在城市里基础教育或者说人居环境存在着“有没有—好不好—诗意栖居”。

如果说城市中心的人居环境现在已经完成了从有没有到好不好的转变，城乡结合部的新市民年轻人住房和子女基础教育还存在着有和没有的问题，他们正在从没有向有过渡，和中心城区相比其实是两个层次和两个性质的问题。

城乡结合部新市民的住房和基础教育是大城市人居环境建设“短板集合”，如果补齐该短板，我国大城市人居环境将发生根本性和历史性进步。住居是吴先生研究人居环境的起点，他把住范围“狭义的住”和“广义的住”。如果说住房是“狭义的住”，那么基础教育属于“广义的住”。我们认为给新市民一个家，给流动孩子一张书桌，是新时代大城市人居环境建设的首要任务。

2. 新时代人居环境建设需要依法保障全体青少年儿童受教育的权利

新时代人居环境需要依法保障全体青少年儿童受教育的权利。在《中华人民共和国宪法》第四十六条中明确提出，中华人民共和国公民有受教育的权利和义务；国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。明确了国家的历史责任，国家的法律责任。

其次，在《中华人民共和国义务教育法( 修订案) 》第二条中提出，义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。第十二条明确提出，父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。这非常清晰的写出各人民政府应当为本地流动儿童提供基础义务教育，满足他们接受基础义务教育的条件。

但在城市化的过程中，儿童义务教育权利转化为保障儿童跟随父母“在一起”流动的权利，以及流动儿童在父母工作所在地享受义务教育的权利。这样的权利并非中国所独有，在所有发达国家城市化的过程中都有流动儿童伴随着流动父母在工作地接受教育的过程，而后者正是保障城市化过程中人力资本积累和人的素质整体提高的基本手段。

从德国来看，德国在1870年起就有大规模的人口迁移，当时规定迁移人口到大城市的首要任务是送孩子上学，任何学校不得拒绝任何孩子接受义务教育。正因如此，德国被称之为是“西方国家以制度文明引领国家现代化的典范。基础教育只是其中的一个制度，还包括公共住房制度、研究与开发制度、人力资本积累制度、公共服务制度、社会保障制度等等，正是这些制度保障了德国作为欧洲的后发国家通过几十年时间快速上升为西方最发达的国家之一。

3. 人口迁移理论：第二代移民是国家现代化的关键

根据人口迁移理论，二代移民是否能接受充分教育，他们的素质是否能充分提高，这是一个国家能否实现现代化的关键。习近平总书记指出，工业化和城市化是现代化的两大引擎。在工业化过程中，劳动力起着不同作用。由于在工业化中前期主要发展的是轻工业和原材料工业，分别属于劳动密集型产业和资本密集型产业，所以只需要一般劳动力，这正是第一代劳动力的基本特点：年龄偏大，素质偏低，文化水平偏低，这时候所需的劳动力就是一般劳动力。

第一代移民一般是20至30年，而一个国家工业化前期和中前期通常是二、三十年的时间，很快就开始向工业化中后期过渡，最大的特点是产业结构由劳动密集型和资本密集型向技术密集型转变。这需要大量人力资本的积累，而这时恰好是二代移民成长起来，开始作为大规模劳动力的主体进入就业的格局。

如果这些劳动力被及时培养起来，新的产业发展最核心的关键要素——人力资本就得到充分积累，这些产业就得以持续发展，一个国家就可以直接通过中后期的先进制造和现代服务业发展而走向成熟、走向发达。如果在这个环节中人力资本积累最关键的生产要素没有及时积累充分，那么国家经济增长就会受阻。

4. 基础教育与人力资本积累、现代化

人力资本积累最关键的路径就是第二代和第三代移民的培养教育，尤其是第二代移民的培养与教育。中国在改革开放几十年来，特别是本世纪以来第二代移民开始进入的时代，人力资本严重滞后，以至于成为当前中国现代化的关键障碍。因此习近平总书记指出，我国工业化和城市化是现代化的两大引擎，而新型城市化的首要任务就是市民化。

在人力资本积累的过程中，我们需要满足人的三大属性：自然属性，经济属性和社会属性。自然属性就是使流动人口及其孩子与家庭能够在城市住下来，有房可住，孩子有基础教育，以及社会保障等等，这些是健康资本积累，并为智力资本积累提供基础。基础教育既是健康资本，也是智力资本积累的共同基础和关键内容。人居环境建设为青少年接受基础教育提供了保障，基础教育好的社区，自然房价高，人居环境好，反之亦然。但在中国部分大城市流动儿童的基础教育长期被人居环境建设漠视，基础教育是我国新市民难以企及的美好生活人居环境，也是我国部分大城市难以启齿的人居环境难题。

二、大城市人居环境羞愧的难题——流动儿童基础教育困境

（本部分图片和照片来源于新公民计划）

下图数据显示，2015年中国有3491万流动儿童。

2015年全国1%抽样调查

我们通常关心的是流动儿童，但流动儿童只是流动人口孩子教育成长的冰山一角，下面还有更加庞大的留守儿童群体有待城市接收他们入驻、上学、接受培养和教育，进行人力资本积累。

2015年跟随父母进入城市流动的儿童占所有流动人口子女的比例为40.37%，从下图可以看到，2015年只有40%的孩子是与父母“在一起”的，这个指标在逐年上升。通过教育部公布的教育统计和教育事业发展统计公报逐年的数据可以发现，2010至2020年“在一起”指数有所提高，但到2020年“在一起”指数也只有52.58%，刚过一半的孩子伴随着父母进入了城市，剩余的47.7%的孩子仍为留守儿童。

2010-2020年全国“在一起”指数

（数据来源：2010-2020教育统计数据和教育事业发展统计公报）

2020年随迁子女，即流动儿童1429.73万，留守儿童1289.67万，加一起有约2700万的流动儿童。

2010-2020年随迁子女和留守儿童规模

那么有多少孩子和父母“在一起”？全国为52%。由于各省数据较难收集，我们通过另一组教育部和卫健委公布的数据看到（数据口径虽有些不同，但区域空间差异较小），整体上全国地区差异较大，落后地区“在一起”指数高，发达地区“在一起”指数低。在发达地区中，福建省是做的最好的，而北京、上海、浙江、江苏、广东普遍做的不好，较全国平均水平低很多。

“在一起”指数低是全国性的问题

下图显示，2015年北京、上海、广州、深圳的“在一起”指数只有27%、25%、53%、43%，这些孩子为什么不能和父母“在一起”？是因为城市基础教育门槛太高，几乎所有大城市都为流动人口基础教育设立了门槛。

2015年京沪穗深一线城市“在一起”指数

下图是2019年北京市海淀区非京籍的孩子幼升小需要的“四证”清单。自2006年《义务教育法》禁止收费之后，流动儿童上学的门槛演变成隐形门槛：（1）部分城市需要一些列增减和证明“四证”以及与之相关的一系列公章、证明、材料；（2）部分300万以下城市，取消了积分落户之后，开始实施积分入学制度。这其中，所有的证明办齐并不是很多人都能做得到的，并且孩子的入学门槛比父母入户门槛还要高，给流动人口适龄子女的基础教育带来很大的困难。

2019年北京市海淀区非京籍的孩子幼升小需要的“四证”清单

• 流动人口适龄子女基础教育之困

教育部公布2020年全国有2719.4万流动人口子女儿童，他们面临着上城市公办学校难的问题，目前为止占流动儿童的41.7%，且58.3%的人不能在城市公立学校上学，总规模达到1585.4万人，这就带来了流动儿童子女基础教育严重危机。

2010-2020 义务教育阶段进城务工人员子女

“在一起”和“入公办”情况

• 留守儿童基础教育之难

这些流动儿童子女包括两类，一类是家长把孩子留在家里，因为在城市不能上学。教育部公布2020年全国有1289.67万留守儿童，留在家里的孩子基础教育或青少年教学存在大量问题，他们不缺学位，缺父母陪伴和监护，缺乏理性的爱，没有安全感，与父母疏离，心理健康受到严重挑战。

简单说存在两个问题，一是孩子不要父母管。十一期间我们前往内蒙巴林左旗后兴隆地村，那里有一个家庭经济较为殷实，父亲远在天津打工，母亲在家中。孩子读初中，因为有一次违反规定，学校作出开除的处理。孩子想妈妈是女性，是弱者，自己的问题不能让妈妈解决，于是他选择找了一个关系较好的老师帮忙解决问题。这样的事情在留守儿童家里常有发生，他们缺乏安全感，什么事都首先选择自己承担，在这个过程中孩子容易交往不良朋友或养成不好的习惯，他们的身心健康受到严重挑战。

二是长期的不“在一起”，导致父母不管孩子，也管不了孩子。我们在山东兖州调研过程中了解到，一个孩子在老家，因为犯罪被逮捕，警察给他的父母打电话，但他的父母却说“我们长期不在一起，我们的话他也不听，随他去吧。”这就是留守儿童面临的两类非常巨大且艰难的问题，结果就是身心健康成长阻力很大，学习潜力普遍不能得到充分释放。

在流动儿童中，有10.9%上了私立学校，总人数295.7万。但私立学校质量差，教师工资低，课程量大，并且缺乏可阅读的课外书籍，学校持续办学缺乏保障。我们了解到一个名为“新公民计划”的社会组织，他们在努力推进为全国的私立学校建图书馆，名为“微澜图书馆”。

这些打工子弟学校最大的问题是城市不承认他们的正规性，在大规模城市更新中缺乏持续办学的基本保障。北京市打工子弟学校从2008年奥运前最高峰的接近500所，下降到了现在的不到100所。（本部分数据和图片来源于社会组织“新公民计划”，微澜图书馆）。

上图就是北京某打工子弟学校正在施工拆除，挖土机已经开进了学校。这些孩子在北京上学，但到了高年级特别是初中以后，为了实现“大学梦”，不得不离开父母返乡就读。流动儿童转化为留守儿童。实际上，从城市到乡村，离开了父母的孩子踏上艰难的求学之道。

北大的宋映泉老师和他的团队，在2010至2015年间连续5年跟踪了北京打工子女学校的1800多名初二学生，发现：

一，初中后受教育水平整体不高。初二时，他们中84%希望读高中，56%的人有大学梦。实际上，高中（含职业学校）升学率不足40％（全国平均88.4%），大学升学率不到6％（全国平均40%）。

二，整体就业水平和就业质量不高。就业者中有 2/3在低端服务行业打工，平均月薪为北京市平均工资的1/2，10％自我雇佣，有13-21％处于无业状态。

三，他们中大多数仍然留在北京，都有着执拗的“留京梦”。初中毕业以后不再上学，80%留京打工；超过2/3在京就读职业学校，30%在京读大学。不上学的人中超过3/4在京就业或无业。

这也是城市为什么必须要关注他们的重要原因，他们中相当一部分人在城市出生，在城市成长，在城市上学，他们已经熟悉了北京，他们希望把北京作为他们的家乡，而我们的人居环境建设却没有接纳他们，这就是我们需要面对的重大问题。

四，这个群体已经开始结婚生子养育下一代，这意味着流动儿童已经开始“再生产”，第三代移民开始成长，迫切的需要有一个公平正义的居住环境和成长环境。

北京2020年私立学校（博士帽）

2015年以来被拆的私立学校（旗子）

上图中有博士帽标识的是当前北京仍存在的私立学校，约有70多所，旗子标识是2014年以来不同年份被拆掉的学校。其中有一个学校被拆前，有一个孩子给微澜图书馆“新公民计划”组织写信（下图），可以看到孩子们的求学欲望以及读书的欲望都很强烈。

• 少年强则国强

21世纪20年代，在我国“发达的大城市”，流动人口子女在流入地的基础教育机会和总体质量受到严重威胁。我们知道，少年智则国智，少年富则国富，少年强则国强，少年进步则国进步。新时代，如何满足流动人口子女基础教育需求是面向美好生活的人居环境建设需要交出的答卷！

三、给流动儿童一张父母身边的书桌：规划肩负着不可替代的历史责任

给流动儿童一张父母身边的书桌，规划师肩负着不可替代的历史责任。“在一起”指数目标是达到90%，让所有的孩子都实现可以和父母“在一起”，让所有的孩子都可以完成《宪法》和《义务教育法》提出的要求。对于流动人口子女而言，目前的差距是缺少1200万学位，其中绝大部分发生在大城市。大城市的流动儿童基础教育有五大难点：缺钱、缺土地、缺人、缺住房、缺规划研究范式。

（一)《十四五规划》给出了钱、地、人的解决方案：

• 建立财政性建设资金对吸纳落户较多城市的基础设施投资补助机制，加大中央预算内投资支持力度。

• 调整城镇建设用地年度指标分配依据，建立同吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模挂钩机制。

• 根据人口流动实际调整人口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设施布局。

“钱、地、人”都到位了，剩下的就是人居环境建设的任务。如何把“钱、地、人”落实为新市民住房和基础教育的权利，规划肩负着不可替代的历史责任。

(二）住房：建构大城市租赁住房第三支柱：村民租赁住房

流动儿童的基础教育不是一个独立的事情，必须要与流动人口的住房相结合。流动人口中有80%的人买不起房，只能租赁住房。当前，国家提出了租赁住房的两个方案，但我们认为这还不够，所以我们提出要建构大城市租赁住房的第三支柱——村民租赁住房。基础教育是合法住房、合法社区配套的基本服务。因此，新市民拥有合法可支付健康住房是还给流动儿童一张书桌的前提。

健康住房的本质内容包括了所在社区的基本服务，特别是充分的基础教育学位。19世纪80年代，德国提出“健康住房”的概念，指拥有独立厨房和卫生间、可以完成家庭私密生活的空间，类似于我国的“套房”，只是面积更小，为了满足人民的可支付性。

21世纪20年代，我国提出社会主义中国的健康住房应该由两个要素构成：可支付健康住房和均等化公共服务（含基础教育）。80%的新市民只能通过租赁住房实现“居者有其屋”的梦想。这个“居者有其屋”的健康住房必须是社区里带有均等化公共服务的住房，如果根本没有住房或根本没有合法住房，就无法享受到身边合法的基本公共服务，就像现在的城中村。

当前我国在制度上建构了“双轮驱动”的大城市租赁住房框架：公共租赁住房和集体租赁住房。我们认为还需要建构“第三支柱”——村民租赁住房。

1. 大城市合法租赁住房严重供不应求

2019年北京城镇居民人均可支配收入73848元，以平均收入的70%以下为中低收入，折算家庭月工资，以租金工资比25%的可支付能力计算，中低收入可以支付得起月租金3231元/月。北京可支付租住住房供给仅能满足中低收入需求的0.25。

北京3500元以下住房信息（数据源：我爱我家）

（三）公共租赁住房和集体租赁住房“双轮驱动”不能满足需要

公共租赁住房和集体住房为什么不能满足流动人口的住房需求？公共租赁住房作为大城市租赁住房的第一支柱只是杯水车薪，2018年新市民中只有2.9%居住了保障性住房。

2. 集租房作为第二支柱步履维艰

集租房是中国特色的制度创新，是公共租赁住房严重供不应求条件下的有效供给路径。2017年住建部、国土部联合出台《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，集租房进入集中推进阶段。集租房的主要困难在于，一是发达城市发达村庄机会成本高，意愿低（广州迄今为止没有完成一个项目）。二是市场化运营则价格高于中低收入的可支付能力（北京集租房走在全国前列）。成寿寺是全国首个开业的集租房项目，也是北京市大力宣传的样本项目，但成寿寺的目标客户是月薪1.5万以上的白领人士，像月平均收入5000元以下的中低收入阶层是完全达不到的。长期下去可能会导致中高端租赁住房供过于求，导致新的住房供求结构性失衡。三是新增大规模住房建设用地。如果所有流动人口都通过集租房的方式供给，则需要大量新增住房用地。以北京为例进行测算，约为330平方公里。四是在规模做大后，就会与产业争地，与村民争利。

万科某集租房项目及其推算

由于上述原因，集租房整体建设进度缓慢，住房解困能力不足。

截至2021年1月，北京市集租房项目已开工44个，可提供房源5.75万套。按新市民户均2.5人计算，仅可满足北京841.8万新市民住房需求的1.7%。

2020年，上海共有10宗集体建设用地建设租赁住房，1400套住房形成市场供应，全部建成预计提供8000套住房。即使全部建成，仅可满足1048万新市民住房需求的0.35%。

《广州市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案》提出，“至2020年，全市计划利用集体建设用地建设租赁住房建筑面积300万㎡”。截至目前，第一批试点的10个项目均未完工。即便全部建成提供租赁住房9373套，只能满足广州550万新市民住房需求的0.4%。

部分城市建设集租房时政策规定“不配给学位”，或者实际上不配给学位，这与基础教育的要求严重违背，使流动人口即便住进集租房，他们的孩子仍不能上学，《宪法》和《义务教育法》仍不能落地。因此，我们提出要建构大城市租赁住房第三支柱——村民租赁住房。

3. 建构大城市租赁住房第三支柱：村民租赁住房

我在下面两篇论文中系统地论证了相关理论和方法：《特大城市包容性城中村改造理论架构：来自北京和广州的考察与思考》（《城市规划》，2015.8）；破解城中村更新和新市民住房“孪生难题”的联动机制研究 （《中国人民大学学报》2020.2）。基本思路与方法是补偿村民住房面积，首先扣除自住需要，富余部分建筑面积规划建设成为与新市民需求相匹配的小面积可支付住房，把非正规市场转化为正规市场，把新市民住房供给问题直接解决在城中村更新改造的过程中。

4. 帕累托改进方案

一是，为新市民和城市年轻人提供可支付住房；

二是，增加本地原住民的资产性收入，受到原住民欢迎（蔡奇：千方百计提高农民收入）；

三是，不新增土地，不新增建筑面积，有利于集约节约利用和减量发展；

四是，其他任何方式相比，增加的市场成本最小；

五是，政府负担的公共住房降到最低程度；

这是一个帕累托改进方案，是善治。这些方案得到地方政府的支持，都是可实施的方案，无一群体在方案中受到损失，所有利益群体都能够在其中受益。

5. 建议建立三足鼎立的大城市租赁住房供给机制

习近平总书记指出，要想群众之所想，急群众之所急，解群众之所困，密切联系群众，坚定依靠群众，一心一意为百姓造福。我们建议建立三足鼎立的大城市租赁住房供给机制，以人民为中心解决大城市住房难题。

我们的基本思路是让所有大城市人口都可以住进健康的社区，根据包括新市民在内的社区常住人口，提供包括基础教育的基础性公共服务，使流动人口可以带着子女在新社区受到教育。

（四) 推进城市规划建设管理范式转移：以理念转型促进基础教育公平正义

1. 范式与范式转移

所谓范式，是某领域的学术共同体对本领域研究该做什么、如何做、为什么做，什么是重要的、什么是可以忽视的等等基础问题上达成的共识性模式。“范式转移”是科学哲学家托马斯·库恩在其名著《科学革命的结构》中首倡的观点，是科学哲学和社会学领域划时代的成就。

研究范式的成立必须具备两个特征：第一，拥有一批坚定的拥护者，所谓学术共同体；第二，是开放的，允许新的研究者们对许多问题去探求新的方式解决，后者正是范式转移的直接推动力。

我国城市治理存在两类研究范式，各有问题和不足，不能满足“以人民为中心”城市治理的需要。

2. 城市治理实践研究范式及其局限性

城市治理实践研究范式是指直面城市治理问题开展研究的范式，存在于我国城市治理的各个领域。

服务于部门化管理实践的需要，我国形成了基本与部门结构相对应的学科结构，以及与之相适应的城市管理实践研究范式。实践研究范式的共性特征是，价值导向是服从于部门化管理的需要，问题导向、技术性强、专业化、可操作性强。

实践研究范式存在着局部利益至上，工具理性至上，较少的考虑城市整体利益和社会效应的问题，其结果往往导致负外部性，损害了城市的整体利益和社会利益。

杨保军总经济师曾讲过，传统部门利益至上的管理条件下，一个部门的成就往往成为另外一个部门的问题。现在排斥性的城中村更新就是这样的情况，城中村更新看似完成了，规划管理部门有成就，但导致了数万流动人口流离失所，新市民的儿童学校没有了，孩子们由此失学，于是规划部门的成就就成为教育部门的问题。显然，这样的管理理念和管理的方式方法是需要快速发生转移的，实践研究范式转移是城市新时代的需求。

3. 城市治理研究范式及其局限性

城市治理研究范式的优势在于以公共利益为导向，进行合作治理制度建构。其局限性在于，城市治理理论研究核心内容是治理主体权利分配及其相互之间的利益平衡，不关注实践问题，对重大城市治理问题缺乏回应。

4. 重构“以人民为中心”的城市治理分析框架

我们需要重构“以人民为中心”的城市治理分析框架。框架特别要强调“以人民为中心”研究城市治理的4个W的问题，即城市治理的主体是谁，城市治理的客体是谁，怎么研究产业问题？通过大数据平台和法律法规，任何研究都必须落脚到“以人民为中心”的终极目标上，任何局部全域、任何人民群体利益诉求都不可以在城市治理、人居环境建设中被忽略或者受损。

报告整理：马诗瑶.