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日本跨区域行政协调对长三角一体化的借鉴

日本在首都圈建设的制度设计中,从最初的首都建设委员会到首都圈整备委员会,再到委员会权限收回到国土交通省,整个发展过程中,首都圈这一跨行政区域的规划发展其实始终没有脱离中央的管辖。这样做的意义在于,一方面在法律制定时,严格遵循宪法和立法程序,保护地方利益和合理诉求,另一方面,通过制定专项法律,明确中央和地方的权限划分和协作,同时由中央紧握制定跨区域发展规划的权限,防止不同行政区域形成利益冲突,也更便于从整个首都圈乃至整个国家层面上去考量和解决问题。

(一)中央立法的支持

日本的跨区域行政协调机制基本可分为都县和市町村两个层级。市町村层面的广域行政主要的法律依据是《地方自治法》,而在都、县层面除基于地方自治的“广域行政”“广域连携”以外,日本就大都市圈建设设立了一套主要由中央来统筹管理的模式,这种模式的执行落实必然要以国家立法为依据。

以首都圈建设为例,日本以1956年《首都圈整备法》为中心,出台了一套较为完整的政策和法律。事实上,日本战后就大都市圈建设,分别针对全国的三大区域先后出台了:《首都圈整备法》(以东京为中心)、《近畿圈整备法》(大阪、京都等为中心)、《中部圈整备法》(名古屋等为中心)———共三部规范都市圈建设的基本法律,逐渐形成现存的三大核心都市圈,简称“三圈计划”。在日本国土交通省的官方网站里较全面地登载了与之相关的政策与法律信息、实施计划白皮书,以及近年日本国土审议会就“三圈计划”的修改审议决定8。

日本的首都圈整备计划主要是为了解决东京都人口过度集中和住房不足的问题,通过借鉴英国的“大伦敦计划”经验,发展东京周边城市和交通设施建设,主要特点是发展放射型和环状的交通网,建设卫星城等。

《首都圈整备法》的内容包括总则、首都圈整备委员会、首都圈整备计划、事业实施共四章。总则中明确了其立法目的是“就首都圈的整备制定综合规划,并推进其实施,进行同我国政治、经济、文化相符合的首都圈建设和有序发展”(第1条)。

之后在1957年,日本内阁颁布了《首都圈整备法实施令》。仅就一个首都圈建设,日本就相继颁布了《首都圈市街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业等的相关法律》、《首都圈近郊绿地保护法》、《多极分散型国土形成促进法》等多部法律法规。另外,为配合《近畿圈整备法》,日本就琵琶湖协调保护这方面也制定了较完善的配套立法,这对习总书记在针对长三角都市圈强调的环保问题,如淀山湖水域和长江水域的联合保护也有充分的借鉴意义。

我国就长三角一体化发展出台的如发展纲要等,基本上仍以政策性文件居多,还缺乏具体的立法配套。从长远来看,正式出台一部调整区域一体化发展的法律,仍不可或缺。

(二)注重中央与地方的权限划分和协作

日本在制定原《首都建设法》时,曾就该法进行过一次东京都住民投票,后经过超半数赞成后才得以正式通过并生效。这是因为《日本国宪法》第95条规定:“国会制定适用于特定地方公共团体的特别法,须依法律规定,实行该地方公共团体的住民投票并经过半数同意。”也就是说,国会制定地方自治特别法时必须首先经过该地方公共团体“住民投票”来自治决定。该宪法条文是为了防止中央滥用立法权导致损害地方公共团体利益,日本《国会法》第67条和《地方自治法》第261条对此也有具体规定。

但是与《首都建设法》不同,日本在出台《首都圈整备法》时并未经过住民投票这一程序。究其原因有两种观点,一种是在参议院的对该法的审议会上,有政府委员答辩称,该法在立法目的上是对原《首都建设法》的继承,也是对原首都建设规划和首都建设委员会职能的扩展和强化,因而不需要重新进行住民投票;另一种观点(佐藤功)认为,从立法目的来看,《首都圈整备法》的规制对象并不仅限于东京都这一特定的地方公共团体,而是以首都圈这一跨多区域地区为对象,并非地方自治特别法,而是一部关于国家行使开发整备事务的法律,因而应该按照普通的国会立法程序来制定。

虽然以上两种观点都支持《首都圈整备法》不需经过住民投票程序,但是第二种解释显然更符合其立法原意。由于原《首都建设法》属于地方自治特别法,主要调整的对象是东京都这一特定的地方公共团体,如果将其范围扩大到整个首都圈,就意味着有可能会牺牲东京以外周边地区的利益。

对此,众议员议员木崎茂男曾在《首都圈整备法解说》中作了详细的阐述,他指出,《首都圈整备法》的调整对象是首都圈,包含东京都以及和其拥有紧密的社会经济联系的周边地区。可以预见,这个对象的范围是会随着社会经济关系的发展而产生变化,并非单纯限定于某个或某几个地方公共团体的行政区域13。这也正是为什么日本不采取对原《首都建设法》进行修改而是直接废止该法,并重新制定一部新法即《首都圈整备法》的原因。

相较而言,基于我国自身的国情,在长三角一体化的工作方面侧重于中央决策下级执行的模式,目前并没有制定统一的人大立法,也没有设立正式的跨区域行政机构。另一方面,在我国如果要正式创设跨区域的行政机构,尚需要突破许多现有的框架。尽管2018年我国修改宪法,承认所有设区的市具有“地方立法权”,这在某种角度具有日本宪法第94条的“条例制定权”的意义。但我国一般的地方立法权,和外国宪法享有自治的地方立法权,完全不是一个概念。

(三)从区域合作需求出发设置跨区域行政机构

随着我国长三角区域一体化工作的深入推进,长三角区域合作办公室(简称“长三办”)也应运而生。2018年1月,由沪苏皖浙三省一市共同组建的长三办在上海正式挂牌并组建完毕。但严格来讲,并不能称得上是跨区域行政机构,而是带有行政性的联络协调议事机构,属于“常设的临时性机构”。

在制定和实施《长三角一体化发展纲要》的过程中,特别是要保证政策的持续性、可依据性和可执行性,以便于跨地区的行政主体来实施具体操作。这就势必涉及到区域一体化的实施主体和实施依据。

日本在都县层面的跨区域行政方面以三大都市圈整备法为中心,在市町村的广域行政治理方面以《地方自治法》为主要依据,明确了相关行政机构的具体权限和管理流程,既考虑到国家和中央层面的综合统筹,又十分重视地方的诉求和利益。

另外,日本的跨区域行政的管理机制是建立在充分的地方自治制度和基础之上的。我们在推行一体化进程时,既要中央考量全局、统筹安排,也要注意到不能是中央拍脑袋,强拉硬配,一定要充分尊重地方意愿,给地方足够的灵活性。另外,在一体化中各地方的谈判实力不同,要尽量体现对等性,发达地方甚至要考虑主动让利,将优势资源普惠落后地区。由于涉及到这一方面的实际落实有难度,更需要中央在制定具体实施细则时对其有所考量。地区间有合作,也有竞争,一体化不是消灭竞争,而是为竞争创造相对公平的环境。对于管理机构权限的界定,可以随着合作的深入,由中央根据实际需要统筹职权或赋予地方相关权限。

文章来源:杨官鹏,日本跨行政区域组织机构管理经验及其对长三角一体化发展的启示,云南行政学院学报,2020年02期。

编辑:赵立娇