农村工业化地区的城市更新

　　对于亚洲等高人口密度、快速城市化的发展中国家而言，城市土地利用效率至关重要，因为土地效率直接决定其所承载经济活动的质量，进而决定了城市提供就业和服务、关照弱势群体的能力，高效率在一定程度上也意味着广义上的公平，体现了包容性城市化的发展目标。然而，现实却展现出与目标间的巨大鸿沟：基于土地产权细分，自主式的、缺乏合理尺度协调的土地开发，造成高密度、低强度的“半城市化”空间，土地利用低效、住房不足、空间分异、社会贫困。改造，作为弥合鸿沟的努力，将驱动社会经济空间的重构，但受到空间破碎及既得利益等因素的制约。如何整合破碎的空间与利益，推动高品质改造，是重要的研究课题。我国的农村工业化地区便是这类自主式土地开发的典型，以珠江三角洲尤为突出。在“严控增量、盘活存量”的政策导向下，珠江三角洲开启了“三旧”改造，以期实现高品质的“二次”城市化。佛山市南海区是“三旧”改造的先行试点地区。作者十余年聚焦南海区，开展规划设计服务与学术研究，积累了一手数据和资料。本文以此为基础，从广度上梳理南海区的空间破碎格局、整合改造特征，并选择作者亲历的两个改造案例，揭示政府在整合中的关键作用。

资料来源：对土地利用现状图的整理。

　　将土地整合分为“跨集体经济组织（跨权属）”与“跨行政村（跨村）”两个层次，按整合主体数区分整合程度，从项目数量与规模、功能置换和驱动主体类型三个维度梳理了整合特征：

　　（1）整合改造的项目是少数，跨权属比跨村数目多。整合有利于规模化，尤其是跨村整合，整合主体数越多，规模化效果越好（表1）；

▲ 表1｜改造项目的整合情况

　　（2）功能置换与整合的关系体现了资本盈利性的特征（表2）。土地潜在增值是驱动改造的首要动力，但高交易成本会弱化这种动力。因此，面对整合中的高交易成本，唯有增值大的土地功能置换方能承受。实证表明：相比“工转工”、“商转商”，“工转商（住）”的改造所占比例最大，超过60%；跨村整合交易成本更高，因此跨村整合在“工转商”的置换中比例最高；虽然跨权属整合在上述三种置换类型中比例相当，但“工转商”、“商转商”的比例明显高于“工转工”。这说明盈利性越好的用途置换越偏向整合。

▲ 表2｜功能置换与用地整合的关系

▲ 表3｜投资主体与用地整合的关系

　　3.政府介入村间、村内整合的两个案例：机制、效应与弊端

　　案例一：村间整合改造（图3）。

　　这是一个作为全球垃圾集散地的村庄，在其区位从三镇交界转变为三镇合一的几何中心，其全球垃圾集散地的功能因国内外媒体的广泛报道而被政府取缔后，实现华丽转身的故事，也可以说是珠江三角洲“三旧”改造中第一个“吃螃蟹”的案例。取缔垃圾回收业务后，政府决定对其予以改造，但改造中如何化解物质与权属空间破碎、利益格局与诉求“破碎”，采用适当的城市经营策略推动改造，政府采取了三个阶段的行动：（1）政府承租五个村集体的土地，确保其既有租金收入不受改造影响，并承诺土地转国有开发中双方共享收益，因而获得了对其统筹改造的话语权；（2）政府编制规划，并据此协调政府征地需求、各村土地利益，开展市地重划，增强规划的实施性；（3）超越制度约束，探索多样化的土地开发模式，一地一策推动改造，包括：政府租用集体土地建设公园、道路等公益设施（图3中的地块①②），低价征用、出让土地用于发展高端商务办公与酒店（图3中的地块③），政府承租再转租集体土地用于高强度的批发市场、商用楼宇建设（图3中的地块④），将集体土地转为国有土地用作商品房开发（图3中地块⑤～⑧）。

▲ 图5｜集体经济组织出让土地分布情况(2011—2015年)

　　两个案例的对比，揭示了政府在推动整合改造中的“交易中间人”角色（表4）：（1）在供给侧，统一多主体的思想，推动土地活化与整合。如，两个案例都达成了政府“担成本、做补偿、保租金”、集体经济组织“享增值”的利益分配方案，并通过市地重划、统一清场或产权交易等方式整合土地；（2）在需求侧，采取有效的城市经营策略，凝聚市场共识。如，政府都通过旗舰项目激发市场需求，以公益设施先行赢得市场认同；（3）创新土地开发模式，一地一策地匹配供需。如，两个案例中多样化的土地交易方式。

▲ 表4｜政府统筹角色的比较

　　如果说农村工业化是政府“统筹开发”职能缺位的结果，改造是实现高品质城市化的第二次或者说最后一次机会，那么充分抓住此次机会则需政府职能的归位，需要政府从政策、资本、信用等方面切实降低整合改造的交易成本，做好市场的“孵化器”。但南海区的实践也告诫我们，在利益分配等政策还未完善的前提下，政府以利益主体身份极力推动整合，也会面临被村集体组织挟持的困境，维护社会公平存忧。社会公平应作为政府统筹开发、衡量改造价值的重要标准。政府应逐步从土地整合中可市场化的部分退出，聚焦政策的完善与项目的整体统筹。