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尹稚:中国进入城市化时代

2020年11月16日,第八届清华同衡学术周正式开幕。本届学术周以“传承·坚守·创新·展望”为主题,恰逢建院二十周年,首日论坛包括廿年回顾、巅峰讲坛、自由论坛三大板块。在巅峰论坛上,清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、清华同衡规划设计研究院创始人和资深顾问专家尹稚先生发表了题为《中国进入城市化时代》的主旨报告,指出城镇化是一个国家走向富强,走向现代化的必经之路,应从绿色发展、差异化施策、构建时空概念等多个方面去回应十四五及中长期规划。

中国终于迎来城市时代。这是我读十九届五中全会公报的第一反应,之所以有这种感叹是因为我经历过八十年代初中国城市规划界对“城市化”主题的初始关注,也亲历过九十年代初衡水会议上城市科学界和规划界对中国大中小城市发展方针的大争论。至今我还收藏着八十年代中规院情报所汇编出版、内部刊行的“国际城市化译文集”,并对社会主义国家是否会经历城市化这样一个过程的有关争论记忆犹新。也很能理解在一个发展资本极为缺少的年代,为什么我们会从“成本计算”出发去推演出“严格控制大城市,适度发展中等城市,积极发展小城镇”的战略,并引发乡镇工业蓬勃发展,有了“离土不离乡”的说法和“村村点火,户户冒烟”的工业化格局。这个代价到现在也没完,尤其是环境方面付出的代价可能要花很长时间弥补。

下面基于我和所在团队在城市群、中心城市和都市圈、城市治理、绿色发展的研究基础,谈谈对十四五和国家中长期发展规划的认识。

城镇化首次被肯定为一个国家走向富强,走向现代化的必经之路。习近平总书记发表于《求是》杂志的文章《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》中明确提到了对两个客观规律的肯定,即“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,这是符合客观规律的”“产业和人口向优势区域集中是客观规律,但城市单体规模不能无限扩张”,相信所有的规划师都会懂得这两个认识来之不易。对城市价值的认可被提到了一个比较高的高度,这大概也是建国以后用中央文件发布的最高高度,“要更好地推进以人为核心的城镇化,使城市更健康、更安全、更宜居,成为人民群众高品质生活的空间”。

之所以能有最近一些宏观决策当中结论性的意见,这跟十八大以来一系列围绕城镇化进程的政策筹划和尝试是密不可分的,它也使“国家主体功能区”战略,城市群为城镇化主要载体的提法,培育现代化都市圈的文件,建设国家和区域中心城市的思考,以及大中小城市协同发展的构想,建立良性的城乡关系,振兴乡村的布局有了一个可以提纲挈领的抓手,使围绕着城镇化进程的各种已出台政策逐步形成了一个可运作、可理解的闭环。这个闭环中有两个逻辑是非常需要重视的。

一是中国的城镇化进程前无古人后也少来者,绿色发展任重道远。

“广域人口大国”是这几年我经常挂在嘴边上的说法,广域讲的是尺度和天然禀赋的丰富性和复杂性,人口讲的是人群多、基数庞大。我国的城镇化进程是继欧美之后第三次集中爆发的进程。需要转移的人口是欧洲进程的3倍左右,是美国进程的4倍左右,而可供使用的国土面积是大体相当的。此外还意味着生活水平的提升,而这种提升是需要能量支撑的。正如我在《走以人民为中心的城镇化中国道路——中国城镇化大势与对策研究》书中序言写到的,一个生物体的人要维系生命用度的能量是有限的,但一个社会的人要维持某种生活方式,其消耗的能量是保命所需的几十倍乃至上百倍。为什么我们再三讲“和平崛起”,但世界的担忧并没有减轻,根子在这里,即中国人民对美好生活的追求意味着数亿人的中等收入化,进而走向富裕化。如果中国人在这个进程中消耗的能量都向当下的美国人看齐,这是一个十分恐怖的全球图景。

所以实现人与自然和谐共生是中国发展的基本前提,所以在十八大时我们就有了主体功能区战略并不断完善深化至今,这是国土尺度的均衡发展,守住生态红线,实现生态安全;守好耕地底线,确保粮食安全;约束城镇空间,推进集约发展。它从最宏观的层面保证国土资源的永续利用,进而催生了以城市群为主要载体,推动城市化重点地区相对集中、集约化发展的大格局。以尽可能小的国土面积承载尽可能多的社会经济活动,形成尽可能持续的价值创造和财富积累。和欧美城镇化地区的平均密度相比,我们提高1至2倍甚至3倍左右是很正常的,这是生态、农业和城乡建设大帐能平衡的前提。所以中国的绿色城镇化道路不是降低密度和开发强度的绿色化,而是高密度、高强度组织生产、生活空间前提下的绿色化,其挑战远超欧美的城市化进程。另外集约化也意味着总体能耗的下降,欧洲生态城市目标的第一条不是蓝绿空间比例,而是短出行城市。短出行首先意味着高密度集约发展,其次是公共服务的扁平化。前者来自总体的前置性的布局,后者来自后天的织补。中国依然有前置化布局的机会。

同时,中国的广域特征决定了发展有代差,应差异化施策。我们已进入生态文明时代,但我们国土上的发展不是齐步走的,工业化时代的短板有的地域还没补齐,也有不少地域仍是农业时代的状态。要齐步走吗?不一定。需要齐步走的是生活水平、生活质量,而不是产业结构、产值构成及GDP总量。城市群是主要载体,没问题,但用国际标准去衡量我们的19个城市群会发现,其中的经济联系、人口联系、物流联系、信息互通、市场一体化水平等等有相当大的差异。长三角、大湾区已初具典型的国际城市群特征,可当做目前的工作抓手,从几十万乃至上百万平方公里的尺度去协同它的发展,去实现市场一体化、人口政策普惠化。但剩下的呢?比如京津冀,口号叫了多年,进展并不明显。北京有很强的资本和技术输出能力,溢出的资本和技术惠及深圳、上海、杭州、成都、重庆、武汉、郑州,河北、天津只截流了一个零头。再如东北、西北、西南的一些城市群,还尚没有足够聚集度的中心城市支撑。没有航母带,就更形不成特混舰队,只是一片舢板群,何谈形成战略支点,所以才有了都市圈战略和中心城市战略。

城市群要从都市圈的发育中脱胎,而都市圈要从中心城市开始培育。一口吃成的胖子是虚胖,经不起百年未有变局的折腾。十四五建议稿公布后我给光明网写了个短文,专门谈中国城镇化进程中当下区域协调战略的差异化问题。建议根据发展阶段和发育程度不同,分别从城市群级、都市圈级和中心城市级去做大中小城市的区域协同发展政策,其重点工作切入点和重心是不一样的。这三个层次的因地施策做到位了,中国新型城镇化的工作格局就稳定了,全国主体功能区的国土级系统也就有了核心的动力来源,生活质量、收入水平、受教育程度、公共服务水平的均衡化也就有可推进的明确路径了。

第二,大中小城市的协同发展、城乡关系重构也要有空间尺度概念,抽象谈论没意义。

从城市发展的全球化规律看,一个城市化优先或优势地区的发展都会经历三个阶段,首先是中心城市的崛起,并向大城市特大城市演进,二是随着规模扩张边际效益下降,边际成本上升,功能溢出带动周边二级城市发展,区域优势逐步强化,第三个阶段带动小城市加密发展,甚至其中的传统小型农业居民点也发生职能转化,成为“区域性城市”、“大都市连绵区”、“巨型城市地区”城市职能的有机组成部分,形成现代化进程的专业化组合。

离开时空距离抽象地谈大中小城市的协调发展,谈城乡融合发展是没有具体意义的。首先要回归到城市群、都市圈和中心城市的有效或邻近的互联互通范围来谈才有价值。优先要处理的是城市化重点地区内部的协同和融合,其次才是生态保育地区和农业主产地区的城乡怎么办。十四五中明确提出“支撑生态功能区的人口逐步有序转移”,“强化县城综合服务能力,把乡镇建成服务农民的区域中心”,乡村振兴和优化国土空间布局的板块中都谈及这个问题,这反映出我国的非城市化地区首先要做的事情是人口减负,推动人口的异地城市化,来支持优势地区发展。贫困地区问题是人口过载造成的,而且大部分这样的地区也并不具备就地发展工业化的优势。通过强化教育职能让青年人不断离开,以合格人力资源的身份进入城市化地区是摆脱贫困的根本出路。一旦重新建立起可持续技术进步条件下的人地关系平衡,贫困是可以战胜的。“健全区域合作互助,区际利益补偿机制”也可以实现非工业化地区、非城市化地区的收入水平、生活质量提升,而且未来20~30年如果我们能够实现“推动城乡要素平等交换,双向流动”,县城和农村的人口构成也将发生巨大的变化。相信经历过十四五和中长期规划以后,农民将不再是身份标志,而显现出全新的职业特征。

最后,多谈几句县城,县城是城镇化重要载体,主要载体指的是量和比例关系,重要载体讲的是价值和意义,无关数量也无关比例构成。县城在未来的中国城镇化进程中起到非常重要的作用,我个人是把县城作为人生“驿站”来理解,这和人的城市化和现代化有关,从农民到市民到中等收入人群的一份子,这往往需要代际交替才能完成。县城及小城镇当下仍是享受城市生活方式、培训合格市民成本最低的聚居地,当然也是质量偏低的城市化地域。眼下的农村,小学进县城,小病就医去县城;中学去省城,大病去省城甚至更大城市是比较普遍的。打工也是如此,随着生产技能的提升,也会向更大的城市流动。每年为了就学、就医、打工都会有大量的人群从农村进县城,也会有同样数量甚至更多的人离开县城去更大的城市,所以从统计上看县城的人口总量变化不大。有时稍减,有时略增,“驿站”特征明显。其优越的性价比使它成为许多城市新移民的第一个落脚点,也是新移民新人生的第一个培训站。它在人的一生以及代际交替中经常会起到长短周期的“驿站”作用,这是所谓“落脚城市”与成熟城市的不同之处。所以对县城而言,综合服务能力的重要性远大于工业化的重要性。同样在城乡双向流动没有障碍时,城市人口和资源资本的反向流动又会对县城提出新的要求。综合服务的升级,更宜居的环境,更具性价比的宜养空间,更独到的文化魅力等,对城里人而言,也更是人生后半程的驿站。将进城人的人生初始驿站和城里人的人生后半程这两个驿站做好,这个县城就应该是一个好的县城。

注:本文内容根据现场发言整理,已经专家审阅


编辑:liqing