“十四五”规划要警惕“城市成功学”

十九届五中全会通过了中央对“十四五”规划的建议之后，国内各地和各部门的“十四五”规划编制工作正如火如荼。与过去的五年规划相比，“十四五”规划不好编制。主要原因在于，中国经济增长的动力变了、国内国际发展环境变了、可以利用的资源变了、债务约束和金融领域的风险在增大。这些变化，使得中国未来五年的发展面临更大的挑战，也使得制订“十四五”规划的难度加大。

不过，越是困难的规划，越是会吸引各种建言。在一些吃“规划咨询饭”的人看来，难度很大的“十四五”规划，正是获得咨询业务的大好机会。在互联网上、在微信群里、在自媒体中，都能看到这种情况，有不少专家或机构纷纷推出自己关于“十四五”规划的各种观点，各种大概念、大词纷纷出炉，成为“十四五”规划中的闪光点。不少专家的建议，都可以称之为“城市成功学”。

有学者称，“十四五”及未来15年，中国的城镇化势头依然强劲，“新需求力量”、“新交互力量”、“新空间力量”、“新供给力量”将成为城镇化下半程的重要动力，“聪明的城镇化人口”、“数字的城镇化产业”、“智慧的城镇化更新”、“星云的城镇化地区”将成为今后城镇化的新趋势。还有的城市在“十四五”规划中的定位研究中，叠加了多种中心，比如有学者给西部某大城市的建议是“消费中心”、“创新中心”、“开放中心”和“生活中心”。还有学者提出，以“多层嵌套的城市体系”支撑重塑中国经济发展空间体系；以“齐普夫法则”为参考布局“多层嵌套的全国城市新体系”。还有学者提出，中国要继续发展超级城市，因为“中国污染问题与人口数量相关性并不强，通过控制人口集聚来治理污染等城市病作用不大，还可能把经济增长给治没了”。

对于“十四五”规划中的产业发展，不少地方都提出了雷同的宏大发展目标。比如，不少地方在“十四五”产业布局路线图中，都提到了“先进制造业”、“战略性新兴产业”、“现代服务业”三大主线，而“打造制造强省”也成为多个省份的共同目标。然而，提出这些目标的省份中，既有东部沿海的制造业强省，也有中部省份，还有西部边远省份。事实上，提出这些目标的地方的经济基础不同，资源禀赋各异，人才储备、技术储备、资金储备等各不相同，提出相同的发展目标显然有问题。我们注意到，对于“十四五”规划中的产业概念，有批评意见认为“目标高、产业新”，但是“办法少、路径少、政策少、数据少”。

安邦智库的研究人员始终认为，“十四五”时期的发展环境和条件与过去不同，规划编制和目标设定需要实事求是，根据产业基础、资源禀赋来因地制宜。不能一方面发展面临的困难和挑战越来越大，内外部约束越来越多，另一方面发展的目标却越订越高，口号喊的越来越响。这种发展目标与发展资源脱节的情况，容易形成空洞的口号，是各地在编制“十四五”规划时需要警惕的迹象。

以城镇化为例，对于“十四五”期间的城镇化，中央实际上已经给出了明确目标——推进以人为核心的新型城镇化。在具体方向上，要实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控。

我们可以看到，结合过去中国城镇化存在的缺陷、新冠疫情暴露出的大城市治理风险来看，中央提出的城镇化方向十分明确——城镇化的核心是“以人为本”，也有很多接地气的具体抓手——城市更新、老旧小区改造，城市规模、人口密度、空间结构、城市文化、社区治理、特大城市风险防控，这都是城镇化下一步要研究和解决的具体问题。要指出的是，在制订“十四五”规划的重要时刻，要特别警惕那些被到处贩卖的“城市成功学”、“地方发展鸡汤”。从上面的讨论来看，这些观点往往基于一堆空洞的概念，再加上华丽的包装，看似“十四五”规划的闪光点，实则是不切实际的口号。如果中央的要求很具体、务实，但地方的目标很宏大、空虚，这肯定不是好的“十四五”规划。

未来五年的发展对中国极为关键，“十四五”规划对上要为中央负责，对下要为老百姓负责，既要对未来负责，还要对历史负责。因此，这样的战略规划一定要以自然禀赋条件，从现实条件、发展要素出发，要以数据和要素分析为基础，推导出地方经济和城市的发展逻辑，再沿着发展逻辑来布局经济和产业。如果“十四五”规划不脚踏实地，地方的战略规划制订可能难以摆脱“项目研究年年整”、但“城市年年还是老套路”的怪圈。

最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

“十四五”规划是中国在特殊历史阶段的重要规划，需要立足资源禀赋和现实条件，理清发展逻辑，再来布局城市建设和产业发展。未来资源有限、约束增大，不能再任由各种空洞的“城市成功学”、“地方发展鸡汤”充斥“十四五”规划。