陆铭：从空间治理看大城市住房问题

导读

9月26日，2020/2021中国城市规划年会暨2021中国城市规划学术季的学术对话十三“空间治理转型及行业变革”在四川省成都市会议中心召开。陆铭教授以《从空间治理看大城市住房问题》为题，从总量、结构、布局多角度剖析了大城市住房问题的形成原因，列举了现实中管制需求的政策所引发的不合理现象，指明了中央关于生产要素市场化改革的方向，并从供需匹配、增加建设用地供应、发展租房市场三个方面提出解决好大城市住房问题的政策建议。

陆  铭

上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授，教育部长江学者，中国发展研究院执行院长，中国城市治理研究院研究员，上海国际金融与经济研究院研究员

#1 空间供需错配是大城市住房问题的核心

1 人口流动与用地指标分配错位

第七次人口普查数据显示，人口流动方向呈现从内地向沿海、从远离大城市的边远地区向中心城市集中的趋势，即人往高处走（向东部沿海地区和大城市周围集聚）、地往低处走（相对向西部和中小城镇），这导致人口流入地土地和住房供应跟不上住房需求。因为人口在流出，中国中西部地区在全国每年新增城市建设用地供应中所占的份额，在2003年之前呈下降趋势；在2003年以后，人口从中西部地区向东部沿海地区转移的进程并没有停止，但是在土地配置上，中西部所占的份额却持续上升。与此同时，东部地区土地供应份额持续下降。出现了在人口流进的地方土地供应跟不上，而在流出的地方有大量新增的建设用地供应的情况。直到最近几年，这种情况才得到改变。

2 用地需求与用地指标分配错位

供需错配导致大城市土地供应不足。在2003年前后，为平衡地区间发展不平衡（当时地区平衡的理解为每个地方都要发展工业、集聚人口），大量建设用地投向了中西部欠发达地区，而在东部人口流入的大城市，土地供应相对不足。

大城市土地稀缺造成房价上涨。房价与土地供给之间呈现紧密相关性，房地产界认为中国房价的分化出现在2013年，但其实2003年就已经出现了分化。把中国城市分成两个组别，“土地供应放松组”所在城市，2003年以后土地供应持续增加，“土地供应收紧组”所在城市（东部沿海地区、特别是大城市），2003年以后土地供应被收紧，这种供求空间错配导致了中国房价的分化。2003年之前，两个组别城市的房价相对于收入是下跌的，因为土地供应非常充分。但2003年以后，“土地供应收紧组”城市房价收入比持续上涨，“土地供应放松组”城市由于人口流出、土地供应大量增加，房价收入比持续下跌，由此产生了房价分化。

#2 大城市住房供需错配的主要表征

1 总量：土地开发强度不高，但供地政策偏紧

中国土地政策以行政管辖范围为基本单元，不管城市人口数量、管辖面积，开发强度不能超过50%，因此，以上海为例的一些大城市，近年来人口持续增长，但建设用地却要不变甚至减量。从都市圈的范围考虑人口增长趋势和建设用地需求，上海周边开发强度远低于东京同样范围内的开发强度。与上海形成对比的是，东京都市圈的土地规划强度却非常高，形成了半径50公里的城市连绵发展地带，甚至局部地区蔓延至80公里外的地区；城市密度呈现沿轨道交通线、由中心向外围梯度递减的“八爪鱼”放射状。东京都市圈的中心地区开发强度达90%，整个东京圈开发强度达33.56%。而上海加上周边江浙一带的中小城市，大约11000多平方公里的范围之内，土地开发强度只有29%。

2 结构：商服用地相对过剩，而住房供给不足

中国城市普遍愿意把建设用地用来建工业园、在城市中心地区建商务楼、写字楼，而压缩住宅用地规模。导致商服用地相对于住宅用地过剩，商服用地的楼面价格低于住宅用地楼面价的价格。

3 布局：职住均衡但房价高，职住分离但房价低

以上海为例，郊区出现了很多职住分离较严重的地区，即城市就业和消费场景主要在中心城区，而大量新建居住用地布局在城市郊区，导致长途通勤，加剧了城市拥堵。中心城区职住平衡但房价高，部分居民搬去郊区的“地铁房”，使得“地铁房”与周边地区相比房价升高。

#3 当前“需求遏制”导向住房管制政策的局限性

管制需求的政策在有些条件下是有必要的，主要目的是为了减少财富不均，可以起到非常积极的作用。但应该主要根据一个家庭的住房数量和面积进行财产税征收，不应按照婚姻状态和户籍状态来限制买房的需求，这会对单身人士和有实际需求的外地人口造成歧视性待遇。除此之外，现实中还存在大量管制需求的政策，或多或少存在一些不合理的现象，如下：

“限贷”政策。可能会误伤刚需，管制房价的初衷是为了让更多的人买得起房子，但“限贷”政策使得一些有资格买房的人，却在当前政策下很难贷到足够的贷款，甚至在有些地方出现了弃贷现象，实际上把买房机会给了能够全款支付房款的高收入人群。

摇号买房政策。可能会存在新的寻租和腐败的行为。

限制土拍价格和销售价格政策。把原本以税收形式作为政府财政收入的钱变成了给房地产开发商的补贴，如果再进一步控制卖房价格，就变成了给买房人的补贴，导致“买到就是赚到”的坊间说法。开放商拿地价格较高，在卖房时价格受到了管制，导致交房质量下降。

人为干预政策。一些地方政府为了使名义上的高房价得到管制进行人为干预，特别是控制高价住房的市场供应，比如说推迟发预售证等做法，这种做法是不是真的控制住了房价，恐怕未必。

以上住房管制政策会导致更多连锁反应，如一二手房价格倒挂、房价变相加价、大城市需求被挤出到中小城市并出现全国房价普涨。近来，由于房地产商拿地的积极性和财务能力下降，出现了土地流拍的现象，对后续增加市场供给不利。

#4 精准施策解决好大城市的住房问题的建议

中央关于生产要素市场化改革的方向非常明确，一是完善土地管理体制，提出要增强土地管理灵活性，为优势地区提供更多发展空间，政策指向土地供应要跟人口流动一致起来；二是深化户籍制度改革，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，试行以经常居住地登记户口制度，推动公共资源按常住人口规模配置，人口流入地将持续产生住房需求。未来，土地和住房供应如何跟人口流动方向相匹配，将会成为长期的挑战。

1 增加大城市建设用地供应

①建设用地的供应要做到“地随人走”。土地供应顺应人口流动的方向，提高大城市建设用地供应。②打破按行政区划设定开发强度的桎梏。在上海、深圳等特大城市，增加土地供应、建设更多住房才能顺应人口增长的趋势。③加快集体经营性建设用地入市的改革。主要针对大城市周围，顺应人口增长的住房需要。

2 推动城市内部住房供给和需求的多维度匹配

①调整用地供应结构。调低工业用地、商业用地比例，调高商住或住宅用地占比，适当放松对居住容积率的管制。②形成多层次租房市场的培育。2020年中央经济工作会议提出要解决好大城市住房突出问题，促进房地产市场平稳健康发展，特别是要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，土地供应要向租赁住房建设倾斜，要降低租赁住房的税费负担。③加快推进租售同权。租赁房要长租化、扩面，覆盖到非本地户籍常住人口，加快租购同权，公租房、青年公寓等，在享受公共服务如子女教育方面要逐步实现租购同权，否则租房市场就算增加供应，也会因为公共服务待遇不同而缺乏相应的需求。

3 大力发展低成本住房

①创新保障房建设方式。尝试通过货币化方式让享受保障房待遇的常住人口，根据需要选择居住地，防止在政府建设大面积保障房过程中，出现低收入者聚居区，甚至产生二房东现象。在以服务业为主的大城市，建设保障房的区位不能离中心城区太远，避免严重的职住分离。②提高各种租房（低成本）的居住形态的包容性。除了公租房廉租房外，还包括城中村、地下室等 ，特别是要为收入水平不够高、但为城市做出贡献的群体提供能够负担的租房形态，并且通过租房市场的规范化，同时保护承租人和房东。