王世福：公序善治，城市风貌的制度构建

近日，住房和城乡建设部与国家发展改革委联合发布的《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，是一份关于面对和解决我国快速城镇化过程中城市建设品质存在问题的重要文件。

第一，这份文件是一以贯之推进国家新型城镇化工作的重要一环。

2013年12月《中央城镇化工作会议公报》提出“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”

2014年10月15日，习近平总书记在文艺工作座谈会上提出“不要搞奇奇怪怪的建筑”。 

2015年12月20日，中央城市工作会议提出，“要加强城市设计，提倡城市修补，加强控制性详细规划的公开性和强制性”。 

2016年2月6日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出“塑造城市特色风貌，提升城市建筑水平，完善城市公共服务”。

2017年6月1日，住房和城乡建设部令第35号正式开始实施《城市设计管理办法》，并开展了城市设计试点、历史街区保护及历史建筑活化利用试点等工作并取得了一定的成效和经验，但城市建设品质，尤其是城市与建筑风貌的问题仍然十分突出，城市的各类大型地标项目仍然存在求奇求怪、贪大媚洋等乱象。

这份文件实际上是对于改革开放以来城市化发展的一个反思，是两部委面对现实问题做出的及时、必要的行政响应，聚焦点在于补齐城市与建筑风貌这一“短板”，其实质是城市建成环境品质与经济增长并不匹配，城市的文化自信和自主创新能力也与城市化进程存在相当的不匹配。

第二，这份具有部门规章效力的文件具有明确指向和具体措施。

文件由住建部与发改委联合发布，对于地方政府具有明确的约束力，三部分的内容结构清晰。第一部分明确指向管理重点是超大体量公共建筑、超高层地标建筑和重点地段建筑，是影响城市与建筑风貌的结构性、关键性对象。具体措施则包括第二部分的制度完善和第三部分的责任落实，制度完善部分包括城市设计和建筑设计相关制度、建筑设计方案审查制度、建筑设计行业及市场管理制度及城市总建筑师制度等；责任落实部分包括各级住房和城乡建设部门、城市规划建设管理主要部门和发展改革部门的责任落实以及地方政府的宣传引导责任。其中，城市总建筑师制度具有一定的制度创新意义，对造成恶劣社会影响负有责任的领导干部开展问责建议的制度则具有一定的约束震慑意义。

第三，这份文件具有督导和支持地方政府积极采取措施的意义。

城市建设项目审批和规划许可是重要的地方事权，受到地方政府发展压力和执政能力影响，但城市风貌问题积重难返并受到相当广泛的公众舆论影响，在文化自信和中国特色的国家战略目标层面构成了影响全局的问题。文件在要求并赋权地方进一步加强城市与建筑风貌管理的同时，强调了由国家相关部委实施督导，实际上起到了支持地方政府更加积极有效地实施风貌管控的效用，尤其在重大重点重要项目的设计质量把控上，有助于以更大的力度协调和化解相关的矛盾。

第四，这份文件具有创建设计控制制度和促进公共审美培育的意义。

我国“两证一书”开发控制制度较好地适应了开发项目的建设用地和建设工程管理需求，但一直存在简单依规范许可而导致风貌管理无力的问题。这份文件强调建筑设计方案审查环节的综合管控，具有促进设计控制制度创建的意义，对于完善并丰富我国的规划控制制度，适应新型城镇化工作目标，实现公平、效率并重基础上的品质、活力目标，并在更高水平上鼓励和支持城市设计与建筑设计创新，尤其是本土化创新，具有非常积极的制度创新意义。

文件中强调了建筑设计方案比选论证和公开公示制度、组织开展建筑评论、探索城市总建筑师的否决权制度以及要求地方政府开展宣传普及城市及建筑文化知识等，都将起到促进城市公共审美培育的作用，这恰恰是城市化进程中通过更加广泛的公共参与提升地方知识，从而实现文化自信的必由之路。

总的来说，公序善治的制度构建是这份文件的精髓所在。

公：中国城市是社会主义公有制基础上的共享家园，城市与建筑风貌具有本质的公共性；

序：以设计控制制度为核心建立有关建筑设计方案审查的新秩序；

善：文脉延续、传统传承和本土精神、当代创新并重，积极营建城市的地方文化自信；

治：以责任建立和多元包容为治理能力提升的要旨，倡导城市特色与建筑风貌作为共同目标。

公序善治是有关中国城市风貌的一个渐进的制度构建，实质是积累中国自主的城市知识体系，既要保护传承并活化几千年的中华历史传统城市意象，更要发展创新并引领改革开放四十年的中国当代新型城市风貌。城市设计与建筑设计专业站在第一线，政府、市场、社会以及全体中国人站到了同一个舞台上，展现给全世界一个全球化背景中极具活力的中国新时代风貌，实现中国梦的空间承载，这个制度构建包含了深刻的公共审美培育和深层的中国文化自信，始终需要包容、创新的集体行动。

王世福：中国城市规划学会理事、城市设计学术委员会副主任委员、住建部人居环境专业委员会委员、华南理工大学建筑学院教授