徐林：以制度改革驱动深度城市化发展

　　城市化是一个国家经济社会制度变迁的过程，它是劳动力人口从农业向非农产业转移、从农村向城市地区转移的过程，以及在这个过程中，整个经济、社会、制度出现了一些变化以及适应的过程。

　　具体到我国，改革开放以来，我们经历了人类史上规模最大的快速城市化，2019年常住人口城镇化率首次超过60%。然而，学界不少观点均认为，这是一种“不完全的城市化”，因为很多就业居住在城市、被统计为常住人口的居民，并没有城市户口，也不能享受基于户口的完全均等的公共服务。

　　不过，即便按照不完全的城市化的统计口径计算，我国城市化的动力依然是强劲的，因为城市化的动力实际上是由城乡差距决定的，是由农业和非农产业劳动生产率的差距决定的。

　　目前，我国城乡居民人均收入差距还有大概2.7倍左右，如果把城市居民享受的福利和公共服务也考虑进去的话，这个差距在城乡之间是更大的；农业和非农产业，即与工业和服务业劳动生产的差距还在3倍左右。这样大的差距决定了劳动力具有很强劲的动力从农业向非农产业转移，农村人口为了享受更好的公共服务、获得更多的收入，也愿意和有动机向非农产业和城市地区转移。因此，这种城乡差距和农业与非农产业之间的劳动生产率的差距决定了我国城市化的动力依然强劲。为此，在未来城市化推进过程中，我们要下大力气改革制度中不适应当下发展的一些地方。

　　那么，未来的城市化要做哪些方面的制度改革呢？笔者认为应从以下几个方面着手。

　　加快推进农民工的市民化。如今，真正需要在城市落户的不仅仅是农民工，现在有2.7亿左右的农民工异地转移就业，还有差不多八九千万在城市之间流动就业的人口，这部分人虽然有城市户口，但是因为没有就业所在地的城市户口，所以不能和当地有户口的居民一样享受完全均等化的公共服务，这给他们的社会地位和社会身份构成了一种“歧视”，会对这些人的未来带来不确定性，进而影响其消费行为和投资行为，不利于社会的高质量发展。为了能更好地发挥城市化的红利，这一点应该要加快推进改革。

　　要强化统一市场的建设功能，弱化行政区管制。推进我国城市空间改善，优化城镇化空间格局，要以城市群为主体、都市圈的建设为重点，不仅要加快发展重点城市群，还要大力推进都市圈同城化建设。

　　不过，城市群和都市圈的形成，最重要的是需要突破行政边界限制，建立完善的、基于市场要素配置的体制。但目前，在我国这样的体制并没有完全建立起来，包括过去编制了那么多的城市群规划、都市圈规划，但实践中，真正成“圈”成“群”的并不多见。特别是，在规划实施过程中，很多地方政府采取的都是“貌合神离”的做法，各有“小算盘”，都有自己出于本地行政区利益的考虑，实际上阻碍了城市群和都市圈的健康发展，不利于推进中国城市空间的改善。

　　要进一步深化土地制度的改革。核心是要解决两个问题——耕地保护和农民土地所有权（主要是承包地和宅基地所有权的保护问题）。保护耕地可以强化用途管制，并把用途管制进一步法律化，同时，对进城农民在农村建设用地的权利，包括承包地的权利，需要有一个市场化的方式来建立一种高效配置和有效退出的渠道。

　　要提升城市治理能力和治理水平。新冠肺炎疫情的突发，既暴露了城市治理的短板与不足，也将成为提升城市治理能力和治理水平的契机。

　　要知道，城市社会是一个公民社会，它最需要的是一种开放、包容、公众参与的社会治理的模式，这样可以使得城市居民有更多的自主权、责任感和参与权。城市应有一个开放包容的社会治理机制，有利于构建充满活力和创新的环境，而这种环境恰恰是一个城市获得竞争力的重要基础。然而，目前的城市社会治理大多还是“老一套”，主要依靠政府的作用，特别是大城市，社会治理体制机制不灵活，对人口的管制也较为严格。这样的话是不利于发挥城市空间的创新和创业的载体作用。

　　为此，城市治理者可以借助现代技术，特别是智慧技术，将其更有效地利用在城市发展过程中，以此来提升城市治理能力和治理水平。通过提供法制保障，有效地整合各个城市管理部门的数据资源，确保智慧技术为城市管理提供高效和合理的应用。（作者系中美绿色基金董事长、国家发展和改革委员会原规划司司长，本文根据其在中国城市百人论坛2020春夏论坛上发言整理。）